Güncel Yazılar

Avrupa Birliği Anayasa Sürecinde Lizbon Antlaşması ve Türkiye’ye Yansıması

2000’lerin ilk yıllarında başlayan ve Avrupa Birliği’nin siyasi bütünleşmesini amaçlayan anayasa çalışmalarının yaşandığı sürecin, 2005 yılı ortasında önce Fransa ve arkasından Hollanda’dan gelen hayır cevapları ile tıkanması, AB bürokratları tarafından başka bir formül arayışını başlatmıştır.

Öncelikle, Avrupa Topluluğu ve/veya Tek Avrupa fikri, Avrupa Ekonomik Topluluğu Antlaşması’nın başlangıcında da belirtildiği gibi, bir “Avrupa Birliği” düşüncesine odaklanılarak ortaya çıkmıştır. Bu Birlik, Avrupa’yı bölen engeller kaldırılarak ve devletlerin ekonomik, sosyal gelişimi ortak girişimlerle sağlanarak kurulacaktır. 20. Yüzyılın ortalarında fiiliyata geçen Avrupa Topluluk fikri, bugün o dönemin şartlarından ve algısından çok uzaktır. Günümüz Avrupalılık anlayışı Avrupa’nın anayasal bütünleşmesinin kaçınılmaz zorunluluğunu kabul etmektedir. Fakat bunun siyasi formunu henüz netleştirmiş değildir. Bir taraftan da bazı devletlerden gelen ciddi itiraz ve menfi referandum sonuçları ortadadır. Bu yüzden anayasa üzerindeki tartışmalar, gerek devletler arasında ve gerekse düşünürler arasında önemini korumaktadır. Dolayısıyla, Avrupa Birliği Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso’nun belirttiği gibi, Lizbon Anlaşması için sekiz yıldır devam eden müzakere süreci ‘engelli bir maratonu’ akla getirmektedir.

Bu çalışmada, AB’nin siyasi anlamda bütünleşme çabasının, ortak bir anayasal metinden vazgeçilerek, revizyonist anlamda Lizbon Antlaşması üzerinde uzlaşmaya varılması ve AB anayasal sürecinin Türkiye anayasal çalışmalarına etkisi irdelenmeye çalışılmıştır.

AB Anayasası Fikri ve Gelişim Süreci

Avrupa Birliğinin oluşum sürecine bir göz atacak olursak, bu düşüncenin 20. yüzyıl sonlarında uygulanabilir bir aşamaya gelmesine rağmen, köklerinin 17. yüzyıl sonlarına kadar uzandığını görürüz.[1] Örneğin William Penn, 1693’de yayımladığı “An Essay Towards the Present and Future Peace of Europe” adlı eserinde, bir Avrupa Parlamentosu önermiştir.[2] Daha sonra 1814’de Saint Simon ve Thierry de, bir Avrupa Devletinden söz eden “Avrupa Toplumunun Yeniden Teşkilatlanması” adlı kitabı yayımlamışlardı. Devletler dengesi yerine, Devletler kaynaşmasının önerildiği bu eserde, uluslararası örgütlerin yeni bir insanı, “Avrupa insanını” yaratacağını ve zamanla bir “Avrupa vatanseverliği” oluşacağı söyleniyordu.[3]

Avrupa Birliği ya da Avrupa ulusundan bahsedilebilmesi için, öncelikle ortak bir kimliğin ve geçmişin (tarih) gerekliliği açıktır. Avrupa tarihi incelendiğinde görülen çıplak gerçek; çatışmalar, savaşlar ve bölünmelerdir. Bu kaotik hal, Avrupa’nın tarihinde kesintisiz yer almıştır. Fakat bu bölünmeler ve çatışmalar, aynı zamanda bir Avrupa kimliği ve birliğinin de zorunluluğunu hatırlatacak sebepler olarak görülmelidir. Edmund Husserl da bu noktaya işaret etmektedir: Avrupalı uluslar birbirine ne kadar düşman olursa olsun, yine de tinde özel, içsel bir akrabalıkları vardır; hepsinin içinden geçen, ulusal ayrımları yok eden bir akrabalık.[4] Nitekim Edgar Morin, 1987 yılında yayımlanan “Avrupa’yı Düşünmek” isimli kitabında şöyle diyor: “Bugün var olan kader ortaklığı, geçmişteki çatışmaları bugünkü dayanışmaya bağlayan bilinç sayesinde etki ederek onu ortaklık haline getirebilir…” Her kader ortaklığı bir düşmanın tehdidi altında güçlenir ya da billurlaşır. İşte bu yüzden, ne mutlu bize ki Avrupalı uluslar arasındaki o ‘ata yadigarı’ düşmanlığın yok oluşu, en merkezileşmiş olanların bile iç bütünlüklerini zayıflatmış ve ulusal topluluğun, ulus-üstü bir kader ortaklığı yararına gevşemesine izin vermiştir.[5] Bir başka ifade ile, Avrupalının, Avrupalılık fikrine, coğrafi anlamda değil, bir zihniyet olgusu etrafında yaklaşmayı öğrenmesi, ulus üstü bir kimliğe ulaşmayı kolaylaştırmıştır.

Tek Avrupa veya Avrupalı kimliği bugün Avrupa Birliği özelinde, özellikle de anayasal birlik üzerinden tartışılmaktadır. Bu konuda, Joseph Weiler bir makalesinde Miguel Maduro’ya atıfla Avrupa’nın bütünleşmesine şu sözlerle yer veriyor: Avrupa’nın bütünleşmesi, ulusal anayasalara meydan okumakla kalmaz… anayasa hukukuna da meydan okur. Anayasa tarafından tanımlanan ve önerilen geleneksel bir politik topluluk olmaksızın bir anayasa varsayar… Avrupa’nın bütünleşmesi devletin hukuksal tekeline ve hukukun hiyerarşik düzenlenişine de meydan okur.[6] Aynı makalede anayasal hoşgörüye değinerek, “Anayasal Hoşgörü İlkesi tek yönlü bir kavram değildir: Üye ülke düzeyinde, Birlik düzeyinde ve üye ülkeler arasında da anayasa aktörlerine ve anayasa işlemlerine uygulanır” denilmektedir. Makaledeki anayasa tartışmasını Weiler, “Avrupa’nın şu anda böyle bir anayasası zaten var. Avrupa kendi anayasal federalizmini oluşturdu bile. Bu, iyi işlemektedir. Öyleyse düzeltilmesine ne gerek var?” sorusunu sorarak bitirir.

“Avrupa’nın niçin bir anayasaya gereksinmesi var?” sorusundan yola çıkan Habermas, Weiler’e cevap vermek ihtiyacı hissetmiştir. Makalenin hemen başında çarpıcı bir farklılığa dikkat çekmektedir Habermas: Avrupa bütünleşmesinin ilk kuşak savunucuları, akıllarındaki projeden Birleşik Devletler (ABD) örneğini hatırlatan bir “Avrupa Birleşik Devletleri” şeklinde söz etmekten çekinmezken, günümüzdeki tartışma federal devlet modelinden uzaklaşmış, federasyon terimini bile kullanmaktan kaçınır hale gelmiştir.[7] Avrupa Anayasası projesini niçin benimsememiz gerekir? sorusunu soran düşünür, cevabı da kendi verir: Acil siyasal hedefler ve geçmişin nerdeyse dönüşü olmayan kararlarından kaynaklanan ikilemler.

Weiler, anlaşmalara dayanan mevcut anayasal düzenlemeden çok, resmi bir anayasaya yeniden ilgi duyulmasının ardında dört etken olduğunu varsayar. Bunlar; siyasi etken, işlemsel veya süreçsel etken, maddi etken, normatif ve kavramsal neden.

Dan Elezar’ın “Avrupa zaten bir federasyon[8]” yaklaşımını benimseyen Weiler’in “kurumsal olarak Avrupa, federasyondan çok konfederasyona[9] yakındır” tezini Habermas: “Büyük bir anayasa tartışması, daha baştan, Avrupa’da en arzu edilir sonucun federalizm olduğu görüşüne bağlanmayı gerektirmez” iddiasıyla eleştirmiştir.

Ayrıca, Avrupa’nın geleceğine ilişkin anayasa tartışmalarının, artık anayasa hukukçuları ve siyaset felsefecilerinin alanı olmaktan çok, giderek iktisatçılar, toplumbilimciler ve siyasetbilimciler arasındaki son derece uzmanlaşmış söylemlerin sahası haline geldiği gerçeği görülmelidir.[10]

AB üyesi devlet Anayasalarının bir kısmı ise sadece egemenlik yetkilerinin devrine yer vermiştir. İstisnai olarak sadece uluslararası hukukun üstünlüğü ilkesine yer veren de vardır. Uluslararası hukukun üstünlüğü ve egemenlik yetkilerinin devri unsurlarının her ikisine birden yer veren açık hüküm olmaması bu devletlerde bu iki konunun hayata geçmediği anlamına gelmemektedir, yargı kararları ile bu iki unsur da benimsenmektedir.

Örneğin Belçika (md 34), Lüksemburg (md 49bis), Danimarka (md 20/1), Avusturya (md 9/2), İsveç (10. Bölüm md 5) Anayasaları egemenlik yetkilerinin verilmesine/devrine yer vermiştir. İsveç Anayasası yetki devrinden söz ederken uluslararası örgütlere karar verme hakkını devretmenin yanı sıra ayrıca Avrupa Topluluklarına devrine de gönderme yapmaktadır. İsveç Anayasası’nın bir diğer ilginç yönü bu yetki devrinin Toplulukların hak ve özgürlükleri korudukları müddetçe geçerli olduğunu belirtmesidir. Portekiz Anayasası da açıkça egemenlik yetkilerinin devrini içeren bir maddeye yer vermemekle birlikte benzer bir sonuç doğurabilecek “Avrupa Birliği’nin kuruluşu için gerekli olan yetkilerin ortak kullanımını onaylayabilir” (md 7/6) hükmüne yer vermiştir. İrlanda ise AB/AT hukukunun üstünlüğünü belirtmekle yetinmiştir. Fakat İrlanda Anayasası AB/AT hukukunu açıkça Anayasadan da üstün kıldığı için, dolaylı olarak egemenlik yetkileri konusunda da kısıtlamaya gittiğini göstermektedir. İrlanda Anayasası md 29/4’te “Anayasanın hiçbir hükmü Avrupa Birliği veya Topluluklar veya onların kurumları veya Toplulukları kuran antlaşmalar çerçevesinde yetkili kuruluş tarafından yapılan yasaların, işlemlerin veya tedbirlerin uygulanmasını engelleyemez” hükmü yer almaktadır.

Reddedilen AB Anayasası, 14/15 Aralık 2001’de açıklanan Avrupa Birliğinin Geleceğine ilişkin Laeken Bildirgesi’nde[11] yer alan AB’ye ilişkin beklentileri karşılamaya yönelik şekilde hazırlanmıştır; AB’de yetkilerin içeriğinin ve bölüşülmesinin daha açık ve basit bir biçimde düzenlenmesi, AB’nin hukuki araçlarının basitleştirilmesi, Avrupa yapılanması içinde demokrasi, saydamlık ve etkililik, Temel Haklar Şartı’nın hukuki değeri yönündeki beklentilerin karşılanması amaçları temel alınmıştır. Her ne kadar Lizbon Antlaşması, kurucu antlaşmaları yeniler nitelikte ve “Anayasa” adını taşımıyorsa da bu Antlaşmada da aynı amaç gözetilmektedir. AB’nin genişleme süreci ve değişen küresel düzen, Birliği çok çeşitli alanlarda yeni politikalar ortaya çıkarma ve uyumlu hareket etmeye zorlamaktadır.

Avrupa Birliği’nin kurumsal yapısında önemli değişiklikler öngören Lizbon Antlaşması 13 Aralık 2007 tarihinde imzalanmış ve 17 Aralık tarihli AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanmıştır. 1 Ocak 2009 tarihinde yürürlüğe girecek olan ve Avrupa Birliği Antlaşması ve Avrupa Topluluğu’nu kuran Antlaşma’da değişiklikler öngören yeni Antlaşma, 2005 yılında Hollanda ve Fransa tarafından reddedilen Anayasa sonrasında üye devletlerin farklı kaygılarına yanıt verecek şekilde yeniden düzenlenmiştir. Bu bağlamda, en önemli fark Birliğin sembolleri, marşı gibi öğelerin yeni Antlaşma’dan çıkarılmış olmasıdır.[12]

Nice zirvesinde anayasa sürecinin başlatılması için Avrupa düzeyinde açık bir tartışma ortamının oluşturulması öngörülmüştü. Bu tartışma ortamının ardından 2001 yılı içerisindeki Laeken zirvesinde AB’de yetkilerin ve dağılımının yeniden düzenlenmesi, AB kurucu anlaşmalarının basitleştirilmesi, AB entegrasyonunda etkinliğin, demokratik niteliklerin, şeffaflığın arttırılması ve genişleyen Birlik için bir anayasanın oluşturulmasına yönelik bir irade ortaya kondu. Zirve sonrası AB’nin geleceğine ilişkin bir deklarasyon yayınlanarak Birlik için bir anayasa ihtiyacı AB ajandasına getirildi ve bu alanda çalışacak bir konvansiyonun teşkili kararlaştırıldı.[13]

Genişleme ve ekonomik bütünleşme sürecini büyük ölçüde başarıyla tamamlayan Avrupa Birliği için siyasal bütünleşmeyi sağlayacak, birçok farklı antlaşmanın ortaya çıkardığı karmaşayı önleyecek bir anayasa artık deyim yerindeyse kaçınılmaz bir hale gelmiştir.[14] 1950’li yıllardan kalan yapının 50 yıl sonra genel hatlarıyla 27 ülkenin uyum siyaseti için yeterli olmayacağı açıktır. Avrupa Anayasası fikri, bu nedenle ortaya atılmıştır. 1957’de Roma Kurucu Antlaşması ile entegrasyon sürecine adım atan AB, gelişimine önemli dönüm noktalarını oluşturan zirveler ve bunların sonucu kaleme alınan antlaşmalarla devam etmiştir. Nice Antlaşması’nın da kabulü ile topluluk hukuku 8 antlaşma, 50’den fazla protokol ve ekten oluşan karmaşık bir bütün haline gelince bu antlaşmaları birliğin hukuk sistemini düzenleyecek bir anayasal çerçeve içine alma gerekliliği elzem hale gelmiştir.

Bir Avrupa Anayasa Konvansiyonu 2003 senesinin yaz ayında geniş kapsamlı bir Anayasa Taslağı’nı ‘Avrupa İçin Anayasa’ başlığı altında hazırladı.[15] AB için bir anayasa ihtiyacını doğuran esas nedenlerden biri ve belki de en önemlisi iktisadi bütünleşmenin siyasal alana taşınmasına yönelik eğilimdir. 1993 Maastricht anlaşmasıyla dışişleri, güvenlik, içişleri ve adalet konularında işbirliğini ve Avrupa vatandaşlığı kavramını gündeme taşıyan Birliğin, fonksiyonel yaklaşımın zorunlu kıldığı ekonomik birleşmeye verilen önceliğin ardından, genişleme süreçleri sonucu 27 üyeye ulaşan yeni yapısıyla enerjisini artık siyasi birlik hedefine yönelteceği düşünülebilir.

Avrupa anayasasıyla ilgili sürecin olumsuz sonuçlanması Avrupalı liderleri yeni arayışların içine sokmuştur; 21-22 Haziran 2007 Brüksel zirvesinde anayasa onay sürecinin durdurulması ve yeni bir metnin hazırlanması kararlaştırılmıştır. AB metinlerini tek bir anayasa altında toplayan iradenin Avrupa toplumlarından kabul görmemesiyle ortaya çıkan belirsizliği aşmanın bir aracı olarak Reform Anlaşması 5 Ekim 2007’de Lizbon’da devlet ve hükümet başkanları tarafından imzalanmıştır.

Lizbon Antlaşması

AB’nin kurucu antlaşmaları, Birliğin kuruluşundan günümüze kadar geçen süre içinde değişen şartlara bağlı olarak ve edinilen tecrübeler ışığında birçok defa revize edilmiştir. Revizyon çalışmaları için kullanılan yöntem, üye devletlerin hükümet temsilcilerinin bir araya gelerek müzakere ettikleri ve sonunda oybirliğiyle karar verdikleri Hükümetler Arası Konferanslar(HAK)-Intergovernmental Conferences (IGC) olmuştur.[16] Lizbon Antlaşması da muhtevası itibariyle kurucu antlaşmalarda revize düzenlemeler getirdiği için düzenleyici bir metindir.

Portekiz’in başkenti Lizbon’da toplanan AB devlet ve hükümet başkanları, 13 Aralık 2007 tarihinde yeni AB anayasası olarak tanımlanan Lizbon Antlaşması’nı imzalamışlardır. Bu Antlaşma, Birliğin 2009 yılından itibaren nasıl işleyeceğinin temellerini belirlemektedir. Değişen ve gittikçe birbirine daha bağımlı hale gelen dünyada, Birlik de artık 50 yıl önceki yapısında değildir. Öyle ki, Birlik bugün yalnızca kendi yapısal değişiklikleriyle değil aynı zamanda 21. yüzyılın sorunları olan ve ülke sınırlarını hiçe sayan ve dolayısıyla da ülkelerin tek başlarına üstesinden gelemeyecekleri küreselleşme, iklimsel ve demografik değişiklikler, yeni güvenlik tehditleri, sürdürülebilir enerji kaynakları gibi konularla da etkili bir şekilde mücadele edebilmek zorundadır. İşte Lizbon Antlaşması da 27 üyeli AB’nin dünyada yaşanan bu hızlı değişimlere ve vatandaşlarının ihtiyaçlarına etkili ve uygun araçlarla cevap verebilmek amacıyla imzalanmıştır ve AB’nin yönetilebilir hale getirilmesini amaçlamaktadır.[17]

Lizbon Antlaşması genel hatlarıyla AB’nin neleri yapıp yapamayacağını ve hangi araçları kullanabileceğini daha açık bir seklide belirleyen, Birlik kurumlarının yapısında ve çalışma şekillerinde değişiklikler getiren ve sonuç olarak da Birliğin daha demokratik bir hale getirilmesini amaçlayan bir antlaşmadır. Antlaşma, AB ve AT antlaşmalarını tadil etmekte ancak onları ortadan kaldırmamaktadır.[18] Lizbon’un hazırlanışında da anayasa sürecine paralel olarak yetki düzenlemeleri, karar alma süreçleri ve şekilleri ve komisyonla ilgili konular öne çıkmıştır. Anayasadan farklı olarak Lizbon’da federalist çağrışımlara yol açabilecek ve ortak bir Avrupalılığı yansıtabilecek imgelere yer verilmemiştir; anayasa kavramı ise kullanımdan çıkarılmıştır.[19]

AB’ye mevcut anlaşmaların çok daha ötesinde yetki ve güç veren, bu niteliğiyle de oldukça geniş bir reformasyon olarak tanımlayabileceğimiz Antlaşmanın hazırlanmasında öne çıkan konular AB organları ve AB-üye devletler arasında yetki paylaşımı, yasama süreçleri, Komisyon yapısı ve işleyişi ile Ortak Dış ve Güvenlik Politikasıdır. “Avrupa anayasası” kavramından vazgeçilmiş olmasına karşın Lizbon Antlaşması anayasal formda ulus üstü bir yapının inşasına yönelmekte, Birliğe yasal bir hüviyet kazandırmaktadır. Birlik yeni haliyle diğer ülkelerle ve kendi vatandaşlarıyla olan ilişkilerinde zamanla bir devlet gibi hareket edebilmek için önemli kazanımlar sağlamıştır.

Lizbon Antlaşması, öncelikle AP ve ulusal parlamentoların rolünü güçlendirmekte, vatandaşlara seslerini duyurabilmek için daha fazla fırsat tanımaktadır. Lizbon Antlaşması ile AB vatandaşlarınca doğrudan seçilen Avrupa Parlamentosu’na, yasama, AB bütçesi ve uluslararası anlaşmalar konularında daha çok yetki verilmektedir. Özellikle politika yapma sürecinde ortak karar alma usulünün (co-decision prosedure) ya da yeni adıyla olağan yasama usulünün (ordinary legislative prosedure) kullanıldığı alanların genişletilmesi hiç şüphesiz Parlamento’yu yasama gücü açısından, önceden kendisine sadece danışıldığı yasal göç, cezai meselelerde adli işbirliği (Eurojust), polis işbirliği (Europol), ticaret politikaları ve tarım gibi konularda AB Bakanlar Konseyi ile daha eşit bir konuma taşımaktadır. Bütçe konusunda da zorunlu harcama ile zorunlu olmayan harcama ayrımı ortadan kaldırılarak Parlamento ve Konsey’in tüm harcamaları birlikte belirlemeleri ve bu sayede de bütçenin onaylanması aşamasında bu iki kurum arasında yeni bir dengenin oluşturulması sağlanmıştır. Son olarak, olağan yasama usulüne göre onaylanması gereken uluslararası anlaşmalarda Parlamento’nun onayının alınması gerekli hale getirilerek, Parlamento’nun yetkileri artırılmıştır.[20] Burada AB üye ülke vatandaşlarının temsilcisi olan Parlamento’nun bütçe ve uluslararası anlaşmaların onaylanmasındaki yasama yetkileri, bu yeni Antlaşma ile güçlendirildiği açıkça görülmektedir. Parlamento’daki üye kompozisyonu da değiştirilmektedir. Buna göre parlamenter sayısı başkan ile birlikte 751’de sınırlandırılacaktır. Koltuklar ülkeler arasında “azalan orana” (degressive proportionality) göre dağılacaktır. Buna göre, daha kalabalık ülkelerin parlamenterleri, küçük ülkelerin parlamenterlerine göre daha çok kişiyi temsil etmiş olacak ve hiçbir ülkenin 6’dan az, 96’dan fazla parlamenteri olamayacaktır.

Basitleştirilmiş çalışma metotları ve oylama sistemiyle 27 üyeli AB’nin kurumları daha etkin bir hale gelmektedir. Ancak Lizbon Antlaşması, AB’nin 3 temel kuruma (Parlamento, Komisyon ve Konsey) dayanan kurumsal yapısını değiştirmemektedir.[21] Fakat, Antlaşma, kurumsal çerçeve açısından yapıyı daha istikrarlı ve etkin bir hale getirmektedir.

AB’de politika yapma sürecine yön veren Avrupa Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyi ise, her ne kadar yeni görevler edinmese de, Konsey tarafından altı ayda bir değişen başkanlık sistemi yerine 2,5 yıllığına (30 ay) seçilen ve asıl görevi Konsey’in işlerini düzenlemek, devamlılığını sağlamak ve üye ülkeler arasında uzlaşıyı güvence altına almak olan başkanlık makamı ile tam bir AB kurumu haline gelmiştir.

Üye ülke hükümetlerinin temsil edildiği AB Bakanlar Konseyi’nin rolü ise büyük ölçüde aynı kalmıştır. Konsey, yasama ve bütçe ile ilgili görevleri Parlamento ile paylaşmaya ve ODGP’de (Ortak Dış ve Güvenlik Politikası) merkezi rolünü sürdürmeye devam edecektir. Lizbon Antlaşması’nın Konsey’i ilgilendiren asıl değişikliği ise karar alma mekanizmasıyla ilgilidir. Oybirliği ile karar alınması gereken alanlar dışında, bu yeni Anlaşma’nın yürürlüğe girmesiyle nitelikli çoğunlukla karar alınması gereken alanlar genişletilecek ve çifte çoğunluk ilkesi, Nice Antlaşması’nın karışık oy sisteminin yerini alarak 2014 yılından itibaren uygulamaya konulacaktır. Bu ilkenin yürürlüğe girmesiyle Avrupa halklarını ve uluslarını temsil eden Birlik daha çok meşruluk kazanacak ve daha şeffaf bir yapıya sahip olacaktır.

Lizbon Antlaşması, temel görevi Avrupa Topluluklarının çıkarlarını korumak ve geliştirmek olan AB Komisyonu’nda da bazı değişiklikler öngörmektedir. 2014 yılından itibaren Komisyon’daki Komiser sayısı 18’e indirilecektir. Bu durumda üye ülkeler beş yılda bir yapılan yenilemelerle dönüşümlü olarak Komisyon’a komiser gönderebileceklerdir. Bir başka deyişle, Komisyonu’nun üye sayısının 2009 yılından itibaren üye devlet sayısının üçte ikisi olması öngörülmektedir. AB üye devletleri sayısının bu işleme uygun olmaması halinde karar Konsey’e bırakılmaktadır.

Antlaşma’nın kurumsal ilerlemeye yönelik getirdiği en önemli yeniliklerden biri ise ODGP’den sorumlu Yüksek Temsilci’nin görevleriyle dış ilişkilerden sorumlu Komiserin görevlerinin birleştirilerek dış politikada tek temsilciliğe geçilecek olmasıdır. Yüksek Temsilci, AB’nin ODGP’sini uluslararası alanda temsil ederken Konsey, Komisyon ve ulusal diplomatik servislerden gelen yetkililerden oluşan Avrupa Dış Eylem Servisi (European External Action Service) de ona yardımcı olmak üzere kurulan yeni bir yapılanmadır.

Lizbon ile içinden geçtiği krizi bir ölçüde atlatan Birlik bundan sonraki süreçte Avrupa bütünleşmesinin tanımını belirgin şekilde ortaya koymak zorundadır. Lizbon Birlik için tek sesliği yansıtan bir görüntü sunsa da, Birlik içinde anlaşmanın tek tip bir uygulaması mevcut değildir. İngiltere adalet ve iç işleri alanında Lizbon anlaşmasından muaftır; Temel Haklar Şartı İngiltere için bir bağlayıcılık oluşturmamaktadır. İrlanda’da anlaşmayla ilgili belirli tavizler almıştır. Kısacası Lizbon anlaşması Birlik içinde standart bir uygulamaya sahip görünmemektedir. Avrupalı yöneticiler ulusal iradeleri tek bir potada eritmenin yanında, Avrupa vatandaşlarını da  sürecin içine dahil etmenin yollarını aramak zorundadır.[22]

Avrupa Parlamentosu üyeleri İspanyol Inigo Mendez de Vigo ve İngiliz Richard Corbett tarafından Lizbon Antlaşması hakkında bir rapor hazırlanmış ve 23 Ocak 2008 tarihinde AP Anayasal İşler Komitesi’nde kabul edilmiştir (20 ‘evet’ 6 ‘hayır’ oyu). Raporda, Lizbon Antlaşması’nın var olan antlaşmalarla karsılaştırıldığında önemli ilerlemeler getirdiği belirtilmiştir. Her ne kadar reddedilen Anayasa kıyasla daha karmaşık ve zor okunur olsa da AP ve ulusal parlamentoların karar alma süreçlerindeki rollerini artırarak AB’de demokrasiyi güçlendirdiği ifade edilmiştir. Raporda Antlasma’nın kurumsal isleyişleri geliştirdiği ve özellikle AB Temel Haklar Şartı’na atıf yapılması sonucunda vatandaşların haklarını artırdığı vurgulanmıştır. Aynı zamanda, AB’nin geleceği için tutarlı ve uzun vadeli bir çerçeve sunduğu da kaydedilmiştir. Diğer taraftan, “anayasal yaklaşımın”, AB Dışişleri Bakanlığı makamının ve AB sembolleri gibi öğelerin Antlaşma’dan çıkarılmasının olumsuz noktalar olduğu belirtilmiştir. Bununla beraber, çifte çoğunluk sisteminin 2014 yılına ertelenmesinin de memnuniyetle karşılanmadığı ifade edilmiştir. Raporda[23] eleştirilen diğer noktalar ise Polonya ve Birleşik Krallığa tanınan istisnalar ve İtalya’ya 2009 AP seçimleri için bir sandalye daha tahsis edilmesi olmuştur.[24]

Lizbon Antlaşması, Roma Antlaşması’ndan Nice Antlaşması’na kadar olan sekiz antlaşmanın yerini almıştır. Avrupa Topluluğu’nu kuran Antlaşma’nın adı “Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma” olarak değiştirmektedir. Aynı zamanda “Avrupa Topluluğu” ve “Topluluk” ifadeleri “Birlik” ile değiştirilerek AB’ne tüzel kişilik kazandırılmaktadır. Ayrıca, halihazırdaki Birliğin üç sütunlu yapısı kaldırılmıştır. Kurumsal yapı 7’ye çıkarılmıştır. Avrupa Merkez Bankası ve Sayıştay kurumsal yapı içindeki yerlerini almıştır. Daha önce kurum niteliği taşımayan Avrupa Konseyi kurum niteliği kazanmıştır. Ayrıca, Lizbon Antlaşması ilk kez açık bir şekilde üye ülkelere Birlikten ayrılabilme olanağını tanımaktadır.[25]

Lizbon Antlaşmasının Anayasal Antlaşma’dan Farklılıkları

Lizbon Antlaşması, 2005 yılında Fransa ve Hollanda’daki halk oylamaları sonucunda reddedilen Anayasal Antlaşma’nın yerine kabul edilen bir metindir. Her ne kadar Almanya Başbakanı Angela Merkel, 2007’nin ilk yarısında üstlendiği AB Dönem Başkanlığı ile anayasa krizini çözmek için elinden geleni yapmış olsa da bu engelin aşılması Portekiz Dönem Başkanlığı dönemine kalmıştır. Ancak bu yeni Antlaşma ile Anayasal Antlaşma metni arasında önemli farklılıklar bulunmakla birlikte bunlardan en önemlileri aşağıda belirtilmiştir:

– Anayasal Antlaşma’da yapılan baslıca değişiklik “anayasa” kavramının kullanımdan çıkarılması olmuştur. Bunun yanı sıra, her ne kadar yeni Antlaşma, içerik olarak Anayasal Antlaşma’dan çok fazla bir değişiklik göstermese de, bayrak, marş ve Dışişleri Bakanı gibi bir devlet yapılanmasını anımsatan terimler metinden çıkarılmıştır. Böylece AB’nin bir süper-devleti çağrıştırmasına son verilmiştir.

– Karar alma sürecindeki ve kurumların yapısındaki değişikliklerle Konsey’de karar alma kriterleri iyileştirilmiş, çoğunluk ile karar alınan alanlar artırılmıştır. Özellikle Avrupa Parlamentosu’nun karar alma alanlarının genişletilmesiyle Birlik içerisinde demokratiklik ve verimlilik artmıştır.

– İngiltere ve Hollanda’nın çekimserliği nedeniyle dışişleri bakanı adını taşımayan, ancak AB’nin 2,5 yıl boyunca başkanlığını üstlenecek bir yetkili olacaktır.

– Avrupa Komisyonu 2014 yılından itibaren küçülecek; Avrupa Parlamentosu’nun üye sayısı da 751 ile sınırlanacaktır.

– Daha fazla siyasi konuda oybirliği yerini oyçokluğuna bırakacaktır. Çifte çoğunluk sistemi, Nice Antlaşması’nın karışık oy sisteminin yerini alacaktır.

– Lizbon Antlaşması, Roma Antlaşması’ndan Nice Antlaşması’na kadar olan sekiz antlaşmanın yerini alacaktır.

Daha önce de belirtildiği gibi 13 Aralık 2007 tarihinde AB devlet ve hükümet başkanları tarafından imzalanan Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girebilmesi için bütün üye ülkelerin kendi anayasalarında yer alan prosedürlere uygun olarak Antlaşma’yı parlamentolarında onaylamaları gerekmektedir. Bu noktada belgeyi ilk imzalayan ülkelerin Almanya, Polonya ve 2005 yılında Anayasal Antlaşma’ya hayır diyen ve bu kez fikri sorulmayacak olan Fransa’nın olması beklenmektedir. İngiltere, Hollanda ve Danimarka’da ise hükümete halk oylamasına gidilmesi için baskı yapılması beklenmektedir. Bunun dışında, anayasası gereği belgeyi halk oylamasına götürecek tek ülke olan İrlanda’da ise seçmen ilgisizliği ve memnuniyetsizliği gözlenmektedir. Ancak, Avrupa halklarının çıkarlarını daha çok temsil etmeyi ve böylece de demokrasi açığını kapatmayı hedefleyen Antlaşma’nın, üye ülkelerce onaylanması aşamasında reddedilme ihtimali nedeniyle halk oylamalarından kaçınılması, Antlaşma’nın demokrasi adına bir dönüm noktası olma iddiasını ve meşrutiyetini şimdiden olumsuz yönde etkilemekte ve bir elit projesi seklinde gerçekleştirilmekte olduğunu göstermektedir.

AB Anayasa Sürecinin Türkiye Üzerindeki Etkileri

Esasen AB Anayasası Projesi’nin en önemli hedeflerinden birisi de, ilerideki dönemde Avrupa Birleşik Devletleri olma yolundaki en ciddi ve en önemli adım olmasıdır. AB yetkilileri, iktisadi ve idari kuralların tekrar ele alındığı, temel hak ve özgürlükler kavramının yeniden gözden geçirildiği bir Konvansiyon üzerinde anlaşarak, aslında uluslararası bir örgütlenme değil, uluslar-üstü bir tüzel kişilik yaratma fikrini açıkça göstermektedir.

İleri dönemlerde AB Anayasası Projesi’nin mutlaka yeniden gündeme gelmesi bilinmelidir. Bu, AB’yi tanımak ve iç dinamiklerini incelemek amacıyla üzerinde durulması gereken bir konudur. Aday ülke Türk vatandaşlarının da, kesinlikle AB Anayasası’nın getireceği kurallar hakkında bilgilendirilmesi gerekebilir. Zira, henüz üyesi olmadığımız, katılım müzakerelerinin devam ettiği bir Topluluğa girdiğimiz zaman bizi bekleyen “kavramları” şimdiden öğrenmemiz ve akademik düzeyde tartışmamız gerekir.

Tam adı “Avrupa İçin Bir Anayasa Oluşturan Antlaşma” olan, klasik Anayasalara göre son derece karmaşık bir metin olan ve biraz zorlamayla “Anayasa” etiketi iliştirilen antlaşmanın fiilen reddedilmiş olması liberalizm/sosyal haklar, ulus-devlet/küreselleşme ve uluslararası politika açısından önemli bir dönüm noktasına işaret ediyor. Anayasanın reddinin bir diğer sonucu da Türkiye’nin üyelik sürecini olumsuz etkileyecek ve belirsiz hale getirecek olmasıdır. Çünkü “hayır”ın arkasındaki güçlü motiflerden biri AB genişlemesine ve Türkiye’nin üyeliğine duyulan kuşkudur.[26]

Türkiye’nin katılım müzakerelerinin ilerleyişinde herhangi bir yenilik getirmeyen anayasa, yeni üyelerin AB’ye katılımına imkan verdiği için genişleme politikasının devamı açısından önem taşıyor.[27] Avrupa Birliği’nin Türkiye’ye karsı net bir siyasi tavır belirlemesi için kendi içindeki sorunları çözmesi gerekmektedir. Bu bağlamda Lizbon Antlaşması ile getirilen değişikliklerin kurumsal aksaklıkları ortadan kaldırması, Türkiye’nin daha az sorunlu bir Birliğe katılımını kolaylaştıracaktır. Ne var ki, Antlaşma’nın, gelecek genişlemeler için bir öngörüde bulunmaması olumsuz bir durumdur. Akdeniz Birliği gibi önerileri daha sık gündeme getirebilecek güçlendirilmiş işbirliği ile birlikte değerlendirildiğinde, bu durum, Türkiye karşıtı bazı Üye Devletler tarafından kullanılabilir. Diğer taraftan, yukarıda belirtildiği gibi nüfus, Konsey ve Avrupa Parlamentosu’nun oluşumunda daha önemli bir etmen haline geliyor. Dolayısıyla imtiyazlı ortaklık gibi tam üyelik dışındaki öneriler daha fazla gündeme gelebilir. Bu bağlamda Türkiye’nin akılcı, süratli, ısrarcı ve dikkatli bir strateji izlemesi gerekmektedir.[28]

Muzaffer AKDOĞAN (Twitter’dan takip et – Acedemia’dan takip et – Tumblr’dan takip et)

———-

[1] Ülkü AZRAK, Avrupa Topluluklarında İdari Yargının Genel Esasları, İstanbul 1982, s.1.

[2] A.e.

[3] Cemal MERİÇ, Saint Simon (İstanbul, 1967, s. 24.)’dan naklen Sibel İnceoğlu, Türkiye: AB’nin Yetkileri Karşısında Nasıl Bir Egemenlik Anlayışı, (Çevrimiçi) http://www.anayasa.gov.tr/eskisite/anyarg22/sibel.pdf 07.11.2009

[4] Edmund Husserl, “Avrupa İnsanlığının Krizi ve Felsefe”, Çev. Ayça Sabuncuoğlu, Cogito(Avrupa’yı Düşünmek), Sayı 39, Bahar 2004, s.58.

[5] Edgar Morin, Avrupayı Düşünmek (Çev. Şirin Tekeli, İstanbul 1987, s.181-183.) adlı eserden naklen İnceoğlu, a.g.m.

[6] Joseph Weiler, Federalizm ve Anayasacılık: Avrupa’nın Sonderweg’i, Çev. T.K., Cogito(Avrupa’yı Düşünmek), Sayı 39, Bahar 2004, s.291.

[7] Jürgen Habermas, Avrupa’nın Niçin Bir Anayasaya Gereksinmesi Var?, Çev. Kemal Atakay, Cogito(Avrupa’yı Düşünmek), Sayı 39, Bahar 2004, s.302.

[8] Federasyon: Ortak bir anayasa gereğince, birkaç ülkenin egemenlik ve yetkilerinin büyük bölümünü ortak bir idareye devrettikleri topluluk biçimidir. Bu tür örgütlenmenin amacı tam entegrasyondur. Ahmet E. Dağ, Uluslararası İlişkiler ve Diplomasi Sözlüğü, İstanbul, Anka Yayınları, 2004, s..200.

[9] Konfederasyon: Üye ülkelerin ulusal ayrıcalıklarını korudukları ve ortak bir hükümete bağlı olmadıkları topluluk şeklidir. Bu modele üye ülkeler, bağımsızlıklarını ve egemenliklerini koruyarak, aralarında imzaladıkları konfederasyonu kuran anlaşma uyarınca, bazı yetkileri ortak bir organa devrederler. Bu organ, düzenleme ve uyumlaştırma faaliyetlerini yürütür. Bu topluluğun amacı, entegrasyon değildir. Dağ, a.g.e., s.103.

[10] Habermas, a.g.m., s.303.

[11] Laeken Bildirgesi’nin içeriği için bkz. http://www.belgenet.com/arsiv/ab/laekenbildiri.html ve

http://europa.eu.int/constitution/futurum/document/contrib/cont001201_en.pdf

[12] İKV, “İktisadi Kalkınma Vakfı Tarafından Hazırlanan Lizbon Antlaşması’na İlişkin Bilgi Notu”, (Çevrimiçi) http://www.ikv.org.tr/pdfs/LizbonAntlasmasi-ikvbilginotu.pdf 07.12.2009

[13] (Çevrimiçi) http://ec.europa.eu/governance/impact/background/docs/laeken_concl_en.pdf 07.12.2009

[14] Mehmet Özcan, “Avrupa Birliği Anayasası”, (Çevrimiçi) http://www.usak.org.tr/makale.asp?id=100 20.12.2009

[15] Theo Stammen, “Avrupa Birliği’nin Gelişiminde Genişleme ve Derinleşme Süreci Arasındaki Diyalektik İlişki” Bilimsel Toplantı Notu, Çev. Necati İyikan, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı 15, 2008, s.201-202. 196-209.

[16] Ali İhsan İzbul,” Avrupa Birliği’nin Geleceği: Konvansiyon, Taslak Anayasal Antlaşma ve Hükümetler Arası Konferans”, Sayıştay Dergisi, Sayı 49, Nisan-Haziran 2003, s.81.

[17] Ayşenur Onur, “Lizbon Antlaşması’nın Getirdikleri ve Anayasal Antlaşma’dan Farklılıkları”, T.C. Maliye Bakanlığı, AB ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı Bülteni, Sayı 11, Ocak 2008, s.2.

[18] A.e.

[19] 21. Yüzyıl Türkiye Enstitüsü, “Lizbon Süreci ve Getirdiği Yenilikler”, Çevrimiçi) http://www.21yyte.org/tr/yazi.aspx?ID=3050&kat1=1 07.12.2009

[20] Onur, a.g.m., s.2.

[21] A.e., s.3.

[22] 21. Yüzyıl Türkiye Enstitüsü, a.g.m.,

[23] Rapor, 20 Şubat tarihinde AP Genel Kurulu’nda 125 ret ve 29 çekimser oya karşılık 525 oyla kabul edilmiştir.

[24] İKV, a.g.m.,

[25] Onur, a.g.m., s.3.

[26] Aziz Çelik, “Avrupa Birliği Anayasası: Sosyal Haklar Açısından Kaçırılan Bir Fırsat”, Türk-İş Dergisi, Sayı 367, Mayıs-Haziran 2005.

[27] Stratejik Boyut, “AB’nin Yeni Anayasası ve Türkiye”, (Çevrimiçi) http://www.stratejikboyut.com/haber/abnin-yeni-anayasasi-ve-turkiye–27488.html 20.12.2009

[28] İKV, a.e.m.,

KAYNAKÇA

– Ayşenur Onur, “Lizbon Antlaşması’nın Getirdikleri ve Anayasal Antlaşma’dan Farklılıkları”, T.C. Maliye Bakanlığı, AB ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı Bülteni, Sayı 11, Ocak 2008, s.2-3.

– Theo Stammen, “Avrupa Birliği’nin Gelişiminde Genişleme ve Derinleşme Süreci Arasındaki Diyalektik İlişki” Bilimsel Toplantı Notu, Çev. Necati İyikan, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı 15, 2008, s.196-209.

– Ali İhsan İzbul,” Avrupa Birliği’nin Geleceği: Konvansiyon, Taslak Anayasal Antlaşma ve Hükümetler Arası Konferans”, Sayıştay Dergisi, Sayı 49, Nisan-Haziran 2003, s.81-98.

– Azrak, Ülkü: Avrupa Topluluklarında İdari Yargının Genel Esasları, İstanbul 1982,

– Habermas, Jürgen: “Avrupa’nın Niçin Bir Anayasaya Gereksinmesi Var?”, Çev. Kemal Atakay, Cogito(Avrupa’yı Düşünmek), Sayı 39, Bahar 2004

– Hudson, Dale: “Belgium completes approval of EU Lisbon treaty” (Çevrimiçi) http://uk.reuters.com/article/idUKL1051159420080710 14.11.2009

– Husserl, Edmund: “Avrupa İnsanlığının Krizi ve Felsefe”, Çev. Ayça Sabuncuoğlu, Cogito(Avrupa’yı Düşünmek), Sayı 39, Bahar 2004

– Morin, Edgar: Avrupayı Düşünmek, Çev. Şirin Tekeli, İstanbul 1987

– Şen, Nagehan: “Belçika Demokrasisinin Sınavı”, ATAUM E-Bülten, Sayı: 3, Ocak 2009

– Weiler, Joseph: “Federalizm ve Anayasacılık: Avrupa’nın Sonderweg’i”, Çev. T.K., Cogito, Sayı 39, 2004, s.291.

– Meriç, Cemil:  Saint Simon, İstanbul, 1967

İnternet

anayasa.gov.tr

ataum.ankara.edu.tr

europa.eu.int

france24.com

free-europe.org

uk.reuters.com

Nedir uiportal

ULUSLARARASI İLİŞKİLER PORTALI, Uluslararası İlişkiler Araştırma ve Tartışma Platformu

İlginizi Çekebilir

The European Union Law Reality in Cyprus: Only South, What About the Northern Part?

Avrupa Birliği üyeliği kapsamında, 2004 yılında Kıbrıs Türk ve Rum toplumu için ayrı ayrı düzenlenen referandumun …

Bir Cevap Yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak. Gerekli alanlar * ile işaretlenmişlerdir